“十四五”是中國(guó)兩個(gè)百年戰(zhàn)略目標(biāo)的承接期，是中國(guó)取得大氣污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)勝利的關(guān)鍵時(shí)期，也是落實(shí)國(guó)家主席習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上一般性辯論上提出的“中國(guó)二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”目標(biāo)的關(guān)鍵戰(zhàn)略期。面向“十四五”，中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的“1+N”政策體系已基本成型，各部委陸續(xù)出臺(tái)高質(zhì)量的政策文件，并設(shè)定具體的行業(yè)目標(biāo)。根據(jù)中金研究院的估算，國(guó)家已制定雙碳政策文件的行業(yè)領(lǐng)域所覆蓋的碳排放量約占全國(guó)的95% 。從具體落實(shí)角度，城市是我國(guó)管理和控制空氣污染和碳排放的基本地域單元和主戰(zhàn)場(chǎng)，城市行動(dòng)對(duì)于實(shí)現(xiàn)我國(guó)雙碳目標(biāo)至關(guān)重要。

一、城市雙碳工作的現(xiàn)狀和趨勢(shì)

2022年伊始，俄烏局勢(shì)帶來(lái)的能源緊缺以及能源安全問(wèn)題，加之受國(guó)內(nèi)新冠疫情反復(fù)對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響，我們發(fā)現(xiàn)短期內(nèi)有煤炭抬頭，火電加速建設(shè)的趨勢(shì)。從城市工作角度，不能把短期的、個(gè)別的應(yīng)對(duì)措施錯(cuò)誤地理解為長(zhǎng)期策略。為了更好地了解城市的最新動(dòng)向，我們收集了地方城市在近期發(fā)布的雙碳政策文件和行動(dòng)，總結(jié)起來(lái)，城市雙碳工作有幾大趨勢(shì)：

（1）國(guó)家雙碳目標(biāo)的提出，對(duì)城市工作產(chǎn)生了非常深遠(yuǎn)的影響。近兩年，城市雙碳工作集中在頂層設(shè)計(jì)、路徑研究角度。參照國(guó)家“1+N”政策體系，地方省市都在陸續(xù)出臺(tái)相應(yīng)的政策文件，設(shè)定面向30年前達(dá)峰的行業(yè)目標(biāo)，例如大部分省市提出了明確量化的可再生能源發(fā)展目標(biāo)，并提出了空間、產(chǎn)業(yè)、交通、城鄉(xiāng)建設(shè)、碳匯等方面的目標(biāo)和措施。相比于之前地方僅出臺(tái)《低碳發(fā)展規(guī)劃》等中短期的規(guī)劃文件，地方雙碳工作有了系統(tǒng)性的，更加面向中長(zhǎng)期發(fā)展的政策體系支撐。這些政策文件對(duì)于城市保持戰(zhàn)略定力、長(zhǎng)期抓落實(shí)非常重要。

     （2）城市落實(shí)雙碳工作的措施越來(lái)越實(shí)、越來(lái)越切合自身的發(fā)展特點(diǎn)。除了積極推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，嚴(yán)格限制兩高項(xiàng)目外，我們也看到城市開展雙碳工作的思路和角度越來(lái)越多元化。例如，江蘇、浙江、青島等發(fā)布了財(cái)政支撐雙碳工作的政策。江西、江蘇、山東等在探索減污降碳協(xié)同增效工作；蘭州市發(fā)布《氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)施方案（2022-2025年）》；北京市設(shè)定2025年200萬(wàn)輛新能源車指標(biāo)；廣州市開展碳達(dá)峰、碳中和溫室氣體監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建工作；榆林市啟動(dòng)CCUS 設(shè)施集群重大示范工程建設(shè)項(xiàng)目等。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，不管是制度機(jī)制創(chuàng)新，還是技術(shù)舉措創(chuàng)新都非常重要，需要城市根據(jù)自身發(fā)展階段和稟賦來(lái)選擇創(chuàng)新的路徑和措施。

     （3）城市探索碳中和的實(shí)際行動(dòng)越來(lái)越多。天津發(fā)布了《天津市碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)條例》，無(wú)錫率先提出創(chuàng)建零碳城市，北京將制定碳中和行動(dòng)綱要。還有很多地方省市都在探索碳中和先行示范區(qū)，凈零排放區(qū)的建設(shè)工作。比如，上海印發(fā)《崇明世界級(jí)生態(tài)島碳中和示范區(qū)建設(shè)實(shí)施方案》；廣東將在韶關(guān)市、廣州從化區(qū)、廣州花都區(qū)、珠海橫琴新區(qū)、中山翠亨新區(qū)等區(qū)域開展第一批碳中和試點(diǎn)示范市（區(qū)）建設(shè)；四川省將在2025年前，建成20個(gè)左右近零碳排放園區(qū)等。這些先試先行的探索都非常有意義。

二、城市雙碳工作的挑戰(zhàn)

總結(jié)能源基金會(huì)在城市雙碳工作的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，基于我們的理解，城市雙碳工作還存在以下的挑戰(zhàn)：

（1）關(guān)于碳總量：摸清家底，建立城市溫室氣體快速核算體系以及碳總量制度非常重要。目前，我國(guó)也在探索從能源雙控向碳雙控的過(guò)渡。有些城市也在做相應(yīng)的探索，比如北京最新發(fā)布的《在建項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)中試行開展碳排放影響評(píng)價(jià)的通知（征求意見稿）》中明確“本市對(duì)各區(qū)設(shè)有碳排放總量目標(biāo)，部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)也設(shè)有碳排放總量目標(biāo)”；再比如山東省、廣州市等都在積極布局溫室氣體排放監(jiān)測(cè)工作。多個(gè)省市的雙碳文件提出了能源雙控向碳排放總量和強(qiáng)度雙控轉(zhuǎn)變的工作方向，但地方碳排放的底數(shù)不清、口徑不明、邊界模糊的現(xiàn)象普遍存在。

（2）時(shí)間與空間，全國(guó)與省市：從達(dá)峰角度，是城市自己和自己比，應(yīng)該朝著更綠色低碳方向發(fā)展從而實(shí)現(xiàn)達(dá)峰；從全國(guó)角度，城市應(yīng)該避免碳泄露問(wèn)題。但是關(guān)于碳中和，除了城市開展結(jié)構(gòu)調(diào)整、低碳技術(shù)進(jìn)步外，還要考慮城市風(fēng)光等可再生能源資源差異、碳匯稟賦差異、氣候地理因素等，更需要全國(guó)尺度統(tǒng)籌謀劃。有限的碳排放空間如何部署，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益最高？哪些地方先中和，如何做到全國(guó)一盤棋？這些都是待解決的問(wèn)題。

（3）碳減排與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。北京、深圳等城市都屬于低碳轉(zhuǎn)型較早的城市，具有先發(fā)優(yōu)勢(shì)。但在全國(guó)雙碳背景下，城市都在行動(dòng)，都在布局產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)工作。但是，針對(duì)一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)路徑依賴比較重的地方，如何轉(zhuǎn)型？特別是這類城市在很多領(lǐng)域與發(fā)達(dá)城市相比，競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)不足。淘汰落后產(chǎn)能后，城市新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)在哪里，如何培育？如何實(shí)現(xiàn)碳排放與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的脫鉤？都是待破解的難題。有的省市為了保經(jīng)濟(jì)，甚至出現(xiàn)短期內(nèi)拔高峰值的“碳沖鋒”沖動(dòng)，長(zhǎng)期而言，對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是有害的，也不利于達(dá)峰后穩(wěn)中有降，并最終實(shí)現(xiàn)碳中和。

（4）雙碳路線圖與施工圖。在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)站上可以看到有很多城市在布局研究工作，支持城市制定雙碳目標(biāo)的時(shí)間表和路線圖。但下一步的落實(shí)需要“施工圖”。例如，一個(gè)城市制定了可再生能源指標(biāo)，那么具體先建什么、后建什么、建在哪里？城市的屋頂資源有多少、空間分布在哪里，相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施、電網(wǎng)配套設(shè)施應(yīng)該怎么優(yōu)化，是否有足夠的土地空間？這些問(wèn)題都需要逐一明確和落實(shí)。

（5）協(xié)同控制碳與大氣污染物。目前中國(guó)還有約40%的城市沒(méi)有實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)。空氣質(zhì)量具有局地屬性，受氣象條件以及外來(lái)輸入源影響，我國(guó)大氣污染治理劃定了重點(diǎn)區(qū)域，但是碳問(wèn)題則是全國(guó)和全球尺度的，我國(guó)并沒(méi)有劃定重點(diǎn)碳控排區(qū)域。減污降碳協(xié)同增效在城市尺度如何落實(shí)？技術(shù)上還存在著核算邊界不同、清單不統(tǒng)一、協(xié)同性不明確、以及評(píng)估監(jiān)測(cè)及監(jiān)管體系不同等難點(diǎn)。

（6）能力建設(shè)與執(zhí)行。雙碳工作，從研究到?jīng)Q策部署，再到執(zhí)行和落實(shí)，需要大量的技術(shù)能力和人才隊(duì)伍。目前雙碳方面的人才建設(shè)還不夠。

三、不同類型城市雙碳工作的建議

由于中國(guó)城市特點(diǎn)各異，所處的發(fā)展階段不同，資源稟賦不同，城市的能源結(jié)構(gòu)、交通結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等都不同，因此碳排放的特點(diǎn)及難點(diǎn)也各不相同。圍繞上文提到的城市雙碳工作的挑戰(zhàn)，針對(duì)不同類型城市雙碳的路徑和重點(diǎn)，給出如下的工作建議：

對(duì)發(fā)達(dá)城市——如北京、深圳、廣州等，這幾個(gè)城市的第三產(chǎn)業(yè)碳排放已經(jīng)超過(guò)了第二產(chǎn)業(yè)，城市的人均碳排放都比較低，相對(duì)更清潔。這類城市面臨的挑戰(zhàn)包括：三產(chǎn)占GDP比重已經(jīng)很高；產(chǎn)業(yè)繼續(xù)優(yōu)化升級(jí)難度加大；能源對(duì)外依存度高；交通、建筑部門的碳減排工作已經(jīng)做得比欠發(fā)達(dá)地區(qū)好，如何繼續(xù)挖潛？下一步工作的建議：1）這類城市數(shù)據(jù)基礎(chǔ)好，雙碳工作相對(duì)扎實(shí)，對(duì)其他城市可以起到示范引領(lǐng)作用。下一步，應(yīng)率先設(shè)定碳總量和強(qiáng)度雙控的制度，開展碳中和相關(guān)研究和工作部署；2）總結(jié)低碳轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)并形成案例向外傳播；3）重視居民生活/消費(fèi)領(lǐng)域的低碳化工作；4）全面推進(jìn)電氣化戰(zhàn)略，重視外調(diào)綠電布局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展本地可再生能源。

對(duì)快速發(fā)展型城市，例如青島、成都、長(zhǎng)沙等，目前還是以工業(yè)排放為主，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快，人口也在快速增長(zhǎng)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍處于高位，比如新機(jī)場(chǎng)、港口、新區(qū)建設(shè)等，最大的挑戰(zhàn)是碳達(dá)峰后穩(wěn)中有降的路徑不明確。下一步的工作建議包括：1）控制城市的增長(zhǎng)邊界，提高土地利用效率；2）側(cè)重落實(shí)，著重研究和制定面向城市碳達(dá)峰的“施工圖”；3）發(fā)揮這些頭部城市的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，積極培育高端制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，逐步實(shí)現(xiàn)碳排放與經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫鉤；4）開展城市交通和建筑領(lǐng)域達(dá)峰專項(xiàng)規(guī)劃；5）嚴(yán)控傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施（老基建）的規(guī)模，積極布局面向雙碳的新型基礎(chǔ)設(shè)施，特別是新型能源系統(tǒng)、新能源車配套基礎(chǔ)設(shè)施、近零碳/零碳建筑、城市綠色出行和物流基礎(chǔ)設(shè)施等等。

對(duì)工業(yè)型城市，比如濟(jì)源、湘潭和石家莊等，這類城市的碳排放結(jié)構(gòu)中，工業(yè)占比最大，經(jīng)濟(jì)以二產(chǎn)為主，傳統(tǒng)路徑依賴較強(qiáng)，所以碳排放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫鉤的難度系數(shù)比較大。下一步的建議包括：1）嚴(yán)格控制煤炭消費(fèi)總量（包括散煤消費(fèi)量）；2）制定工業(yè)部門的深度脫碳專項(xiàng)規(guī)劃，注重工業(yè)領(lǐng)域的提質(zhì)增效；3）找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，特色產(chǎn)業(yè)做大、做強(qiáng)、做優(yōu)；4）另外，這類城市一般空氣治理壓力較大，需要尤其注重協(xié)同溫室氣體與大氣污染物減排工作。

對(duì)傳統(tǒng)資源型城市，比如榆林、烏魯木齊等城市，煤炭占一次能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)中絕大部分比重，經(jīng)濟(jì)高碳特征非常明顯，人均碳排放量在中國(guó)平均水平來(lái)看也是明顯偏高。但這些城市有其自身的特點(diǎn)，是國(guó)家的能源基地，承擔(dān)著能源保障供應(yīng)任務(wù)。這類城市應(yīng)尤其重視節(jié)能挖潛工作，強(qiáng)化重點(diǎn)企業(yè)的節(jié)能減排綜合管理，以及監(jiān)督監(jiān)管工作。建議這類城市將人均碳排放下降目標(biāo)作為考核目標(biāo)。另外，這些城市風(fēng)光等資源稟賦相對(duì)較好，應(yīng)該鼓勵(lì)可再生能源的發(fā)展，做好可再生能源發(fā)展的專項(xiàng)規(guī)劃，以及可再生能源本地消納工作，進(jìn)而緩解煤炭指標(biāo)有限的壓力。

來(lái)源：能源基金會(huì)網(wǎng)站