李香萍 清研智庫研究員

? ? ? 黨的十九屆四中全會認為：“治理體系有效運轉(zhuǎn)有賴于治理能力”。

今年春節(jié)期間，新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作牽動著億萬人民的心，也考驗著城市管理者們的智慧與擔當，更促使我們思考如何積極應(yīng)對城市管理出現(xiàn)的新挑戰(zhàn)、提升城市治理能力。

? ? ? ?一、防“疫”：城市管理的三期疊加加重城市疫情防控壓力

當前防疫工作正處在城市管理的人口“集聚期”、人口高速“流動期”和自媒體高度“流行期”。中共中央政治局常務(wù)委員會2月3日的會議特別強調(diào)要“統(tǒng)籌網(wǎng)上網(wǎng)下”兩個空間的工作，充分說明當前應(yīng)對疫情的城市管理工作既要切斷實體空間的傳染渠道，又要充分考慮網(wǎng)絡(luò)虛擬空間對于恐慌傳播的擴散效應(yīng)。

? ? ? ?一是城鎮(zhèn)化帶來的人口“集聚期”。隨著城市化水平的提高，人員集聚趨勢加強。相較于農(nóng)村，城市的一個重要功能便是集聚。從2003年至今，我國城鎮(zhèn)化率增長了近20個百分點，城鎮(zhèn)人口集聚程度大大增強。而新冠肺炎傳播的一個重要途徑便是人員集聚，這使得新冠肺炎相比于非典時期更難控制。這次的疫情發(fā)源地是一個集聚了超過1000萬常住人口的超大型城市，加上此次病毒具有較強的隱蔽性，對于疫情下的人口管理提出了巨大的挑戰(zhàn)。同時，作為“九省通渠”的武漢更是集聚了大量來自外省的流動人口，“封城”前后有約500萬人離開了這座城市，給疾病防控帶來了極大風險。

圖片來源：聯(lián)訊證券

? ? ? ?二是節(jié)假日帶來的人員高速“流動”期。交通基礎(chǔ)設(shè)施的快速建設(shè)，使得人口的流動性更強。根據(jù)一項估計，SARS發(fā)生時全國鐵路與飛機交通運輸系統(tǒng)運送的旅客總數(shù)大概為10億人次，而到了今年這一數(shù)字則翻了四倍。人口的四處流動也使得病毒的傳播范圍更加廣泛。以遠離武漢的溫州為例，由于有大量溫州商人在武漢經(jīng)商且春節(jié)期間返回武漢，雖然政府在前期已經(jīng)開展了大量有效的防疫工作，溫州卻也成為了此次疫情的重災(zāi)區(qū)。

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圖片來源：紐約時報

? ? ? ?三是互聯(lián)網(wǎng)自媒體的高度“流行”期。網(wǎng)絡(luò)空間大大延展了人們的輿論空間，恐慌的傳播能力更強。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國目前的互聯(lián)網(wǎng)用戶大概有超過8億人口，占總?cè)丝跀?shù)的60%左右，而在非典傳播時期這一比重小于10%。

圖片來源：世界銀行

? ? ? 網(wǎng)絡(luò)空間大大擴展了人們獲取和傳播信息的渠道，人們既是信息的接收者，又是信息的傳播者。一旦出現(xiàn)謠言，恐慌的擴散速度要遠遠快于非典時期。這實際上考驗著城市管理者在虛擬空間應(yīng)對公共衛(wèi)生重大事件的能力。而事實上在黨的十九屆四中全會專題研究國家治理能力現(xiàn)代化之后、疫情發(fā)生兩個月以來，各地城市已經(jīng)給出了自己的期中答卷。應(yīng)對的好，準確透明地發(fā)布疫情信息，能夠及時有效地平抑人們的恐慌情緒，更有助于樹立城市人民政府的權(quán)威；應(yīng)對的不好，則會使得民怨沸騰，大大加劇疫情傳播的不確定性，加劇社會恐慌。

圖片來源：百度指數(shù)

? ? ? ?二、戰(zhàn)“疫”：疫情下當前城市管理存在的問題

除了上述“三期”疊加帶來的客觀壓力和挑戰(zhàn)，本次疫情也暴露了一些城市管理上存在的主觀不足。

一是執(zhí)法不嚴。在預(yù)防和控制流行病起源方面，盡管我國已經(jīng)制定了保護野生動物的法律和法規(guī)，但實際的執(zhí)法力度不大、監(jiān)督力度不足。

二是儲備不足。2003年非典事件之后我國雖然迅速完善了醫(yī)療物資儲備制度，但仍存在很多未落地的情況，導(dǎo)致疫情發(fā)生后，全國各地都迅速出現(xiàn)醫(yī)療物資短缺危機，許多一線醫(yī)護人員連基本防護用品都不夠。即使湖北之外的廣東、四川、河南等多地，多家醫(yī)院也因為防護物資緊缺，公開發(fā)布接受社會捐贈公告。

三是科普缺位。在健康保護意識方面，相當多的中國人的意識還很落后、固執(zhí)并且缺乏良好的健康習(xí)慣。例如，由于缺乏戴口罩的習(xí)慣，一部分父母甚至與子女因為戴口罩的問題起了爭執(zhí)。再如，公眾由于缺乏醫(yī)學(xué)常識，盲目恐慌，對雙黃連口服液搶購一空。

圖片來源：央視網(wǎng)

? ? ? 四是形式主義。根據(jù)人民日報報道，近來一些基層干部反饋一天收到十來個部門文件，卻無一解決一個口罩、一瓶消毒水。這反映了各個部門之間存在數(shù)據(jù)壁壘，疫情信息共享機制尚未形成，基層工作人員的精力被消耗在大量的重復(fù)匯報中。

? ? ? ?三、免“疫”：新冠肺炎對未來城市管理的啟示

中共中央政治局常務(wù)委員會2月3日的會議強調(diào)，這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)。

只有真正吸取教訓(xùn)，才能在下一次疫情爆發(fā)之前形成完備的“免疫”系統(tǒng)。從編織好城市管理網(wǎng)上網(wǎng)下“兩張網(wǎng)”的角度來看，未來防范類似公共衛(wèi)生領(lǐng)域“黑天鵝”事件大致可從以下幾個方面著手：

一是編制應(yīng)急管理“一居一策”。

社區(qū)是城市防疫的第一線。體系疫情結(jié)束之后應(yīng)當及時總結(jié)歸納，結(jié)合本次疫情，可以逐步建立起每個社區(qū)應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的政策體系，一方面嚴格防范居民違法食用野生動物，另一方面將公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理納入綜合治理措施，形成社區(qū)公共衛(wèi)生緊急事件應(yīng)急管理標準化流程，即“一居一策”。疫情發(fā)生時，充分運用城市網(wǎng)格化管理最新成果，聯(lián)防聯(lián)控、織密疫情防控網(wǎng)。

多數(shù)社區(qū)在此次應(yīng)對疫情中積累了經(jīng)驗，發(fā)揮了網(wǎng)格化管理的優(yōu)勢。例如，浙江省較早建立起了群防群治體系，摸排傳染源，為及時控制疫情爭取了寶貴時間。

又如，河南鄭州直接通過釘釘疫情摸排系統(tǒng)，二級管理員將任務(wù)列表直接分解到區(qū)縣，并從區(qū)縣分解交由街道和社區(qū)檢查員進行排查。排查人員通過家庭訪問或電話采訪輸入社區(qū)人員信息。在提高調(diào)查效率，減輕基層工作壓力的同時，確保了疫情數(shù)據(jù)的口徑統(tǒng)一、及時、準確，為全市防疫決策提供更加科學(xué)的決策基礎(chǔ)。

部分社區(qū)則在執(zhí)行中出現(xiàn)了問題。例如，某些居委會管控不力，造成武漢返鄉(xiāng)患者漏管失管，給疫情防控工作造成了重大隱患。

同時，應(yīng)當號召群眾為“一居一策”推進工作出謀劃策，及時對居民意見進行梳理，并結(jié)合專家進行論證補充和修改，確保社區(qū)在有效建立公共衛(wèi)生與疾病預(yù)防的體系的基礎(chǔ)上，最大限度地滿足群眾需求。

二是切實提升科學(xué)素養(yǎng)和媒體素養(yǎng)。

一方面，社區(qū)處于最基層、最前沿，要充分利用各種新媒體手段，開展宣傳教育，引導(dǎo)群眾樹立良好的衛(wèi)生意識，養(yǎng)成良好的衛(wèi)生習(xí)慣。

另一方面，網(wǎng)絡(luò)空間治理是城市管理者的必修課。城市管理者應(yīng)當從疫情帶來的輿論危機中深刻反思，及時總結(jié)教訓(xùn)，確保公開透明。

積極推動科學(xué)素養(yǎng)和媒體素養(yǎng)教育進課堂、進社區(qū)、進農(nóng)村，使公眾面對突發(fā)事件心中不亂，能夠正確的辨別各類媒體發(fā)布的信息，提高自我保護、科學(xué)保護能力。

? ? ? ?三是轉(zhuǎn)變投資模式補足公共服務(wù)“三大短板”。

很長時間以來，“鐵公雞”始終是拉動內(nèi)需刺激經(jīng)濟的抓手。隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了長足的進展，面對經(jīng)濟下行的壓力，政府應(yīng)逐漸從硬件投資轉(zhuǎn)向公共服務(wù)的投資，推動公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

在醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域，除了應(yīng)實現(xiàn)《全國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃綱要（2015—2020年）》所提出的目標以外，還可對應(yīng)急醫(yī)療資源進行梳理，加強應(yīng)急醫(yī)療資源儲備，以防不時之需。

在城市居住環(huán)境方面，老舊小區(qū)可能存在不通風、地下水排水不通暢、室內(nèi)潮濕等問題，存在傳染病疫情擴散的風險。因此，下一步應(yīng)當繼續(xù)加快老舊小區(qū)改造進程，切實改進城市居住環(huán)境。

在服務(wù)城市就業(yè)方面，由于此次疫情對于實體就業(yè)產(chǎn)生了深遠影響，城市管理者應(yīng)當充分考慮公共衛(wèi)生事件發(fā)生時城市就業(yè)服務(wù)與指導(dǎo)，真正起到穩(wěn)定經(jīng)濟的作用。

四是形成應(yīng)急管理“多點聯(lián)動”機制。

疫情防控不只是醫(yī)藥衛(wèi)生問題，而是全方位的工作，在國家層面上，各個部委此次在應(yīng)對的表現(xiàn)可圈可點，響應(yīng)及時，真正做到了“民有所呼，我有所應(yīng)”。例如，人民銀行等五部委出臺30條強化金融支持防控疫情；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等三部委聯(lián)合確保重點地區(qū)菜籃子產(chǎn)品有效供給；市場監(jiān)管總局聯(lián)合公安部、國家衛(wèi)健委等多部門，開展嚴厲打擊非法制售口罩等防護產(chǎn)品的聯(lián)合執(zhí)法專項行動。

但是自肺炎爆發(fā)以來，某些地方各部門則疲于應(yīng)對，暴露出應(yīng)對危機的短板和缺陷。以此為鏡鑒，今后應(yīng)當加強單位之間突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息交流和聯(lián)合防控機制，共同開展培訓(xùn)、演練、監(jiān)督和指導(dǎo)，合理利用各自的物力、財力和人力資源，以應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件。