2024年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》，提出加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，釋放公共數(shù)據(jù)要素潛能的一系列意見和要求。隨后，為貫徹落實該意見，國家數(shù)據(jù)局發(fā)布《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營實施規(guī)范（試行）》（公開征求意見稿），進一步明確規(guī)范公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的實施機構(gòu)、運營機構(gòu)、運營管理機制。

我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營工作處于啟動發(fā)展、多元探索的起步階段。各地各部門圍繞公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營進行大量積極探索，不斷嘗試創(chuàng)新，形成各具特色的推進思路，為全國推動公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營提供參考經(jīng)驗。

結(jié)合各地方在開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的授權(quán)主體、組織形式、流程機制、運營目標(biāo)等方面，授權(quán)模式可分為整體授權(quán)、分領(lǐng)域/依場景授權(quán)、混合授權(quán)等模式。

整體授權(quán)模式

整體授權(quán)主要由地方人民政府作為實施機構(gòu)以整體授權(quán)形式將持有的公共數(shù)據(jù)資源，授權(quán)委托數(shù)據(jù)運營機構(gòu)整體開展公共數(shù)據(jù)運營平臺建設(shè)和市場化運營工作。在這種模式下，數(shù)據(jù)管理部門將某一區(qū)域內(nèi)的所有公共數(shù)據(jù)，不區(qū)分具體的應(yīng)用場景，統(tǒng)一授權(quán)給一個或多個指定的運營主體進行開發(fā)、運營和生態(tài)建設(shè)。

圖1 整體授權(quán)模式結(jié)構(gòu)圖

福建省是整體授權(quán)模式的典型代表，采取一體統(tǒng)籌與二級授權(quán)模式進行公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營。根據(jù)《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》，福建省委、省政府具有本省公共數(shù)據(jù)的所有權(quán)，由福建省數(shù)字辦代行管理職責(zé)。在授權(quán)主體方面，福建省政府指定福建省數(shù)字辦作為授權(quán)主體，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營工作，并對數(shù)據(jù)二級開發(fā)環(huán)節(jié)中的應(yīng)用場景進行安全審核，授權(quán)開發(fā)主體進行數(shù)據(jù)使用。在授權(quán)機制（授權(quán)方式）方面，福建省政府組建的福建省大數(shù)據(jù)集團是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的運營主體，對省數(shù)字辦負(fù)責(zé)，統(tǒng)籌建設(shè)全省公共數(shù)據(jù)共享、開放和開發(fā)利用平臺，解決公共數(shù)據(jù)市場化運營問題，既受政府完全管控，面向政府提供數(shù)據(jù)服務(wù)，也能靈活應(yīng)對二級市場需求，面向市場提供數(shù)據(jù)化公共服務(wù)，并保障域內(nèi)公共數(shù)據(jù)的安全。

分領(lǐng)域/依場景授權(quán)模式

分領(lǐng)域/依場景授權(quán)是由當(dāng)?shù)卣骷壒矓?shù)據(jù)部門依據(jù)不同行業(yè)、領(lǐng)域、場景，分散授權(quán)不同運營主體，獲得授權(quán)的運營主體針對該領(lǐng)域數(shù)據(jù)進行場景設(shè)計規(guī)劃，即先有場景設(shè)計規(guī)劃，后有運營授權(quán)。

圖2 分領(lǐng)域/依場景授權(quán)模式結(jié)構(gòu)圖

北京市是分領(lǐng)域/依場景授權(quán)模式的典型代表，采取數(shù)據(jù)專區(qū)模式進行公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營。2023年12月，北京市發(fā)布《北京市公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運營管理辦法（試行）》，將數(shù)據(jù)專區(qū)分為領(lǐng)域類、區(qū)域類及綜合類，更加注重場景牽引，依據(jù)場景多次分類授權(quán)數(shù)據(jù)運營方，避免單一運營方對公共數(shù)據(jù)形成壟斷，更能激發(fā)市場主體活力。

在授權(quán)主體方面，明確市大數(shù)據(jù)主管部門作為公共數(shù)據(jù)專區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門，制定、解釋公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運營規(guī)則，以及指導(dǎo)、監(jiān)督綜合基礎(chǔ)類公共數(shù)據(jù)專區(qū)的建設(shè)和運營。

在授權(quán)機制（授權(quán)方式）方面，采用公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運營方案，各個主管部門授權(quán)不同主體分散運營各個專區(qū)的公共數(shù)據(jù)，不同運營主體則負(fù)責(zé)各領(lǐng)域內(nèi)數(shù)據(jù)的加工處理、各類運營場景的開發(fā)管理，并提供可應(yīng)用或可開發(fā)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，從而提高公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的效率和專業(yè)性。北京市經(jīng)濟和信息化局以專區(qū)授權(quán)運營的方式，授權(quán)北京金融控股集團建立了北京市首個金融公共數(shù)據(jù)專區(qū)，承接公共數(shù)據(jù)托管及創(chuàng)新應(yīng)用任務(wù)，其所屬公司北京金融大數(shù)據(jù)公司利用公共數(shù)據(jù)與銀行等金融機構(gòu)聯(lián)合研發(fā)貸款產(chǎn)品，促進了資金的流通，充分發(fā)揮公共數(shù)據(jù)對金融服務(wù)特別是普惠金融的支撐作用。同時，推出京云企業(yè)征信平臺，滿足了金融機構(gòu)貸款過程中的征信服務(wù)需求。

混合授權(quán)模式

混合授權(quán)即整體授權(quán)與分領(lǐng)域/分場景授權(quán)相結(jié)合的模式。該模式結(jié)合了整體授權(quán)和分領(lǐng)域/分場景授權(quán)的優(yōu)勢，可滿足不同情境下對公共數(shù)據(jù)資源的需求，促進數(shù)據(jù)資源的高效利用。

濟南市是“綜合授權(quán)+分領(lǐng)域授權(quán)”模式的典型代表。2023 年 12 月，《濟南市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營辦法》（以下簡稱《辦法》）頒布實施，提出“大數(shù)據(jù)主管部門綜合授權(quán)、數(shù)據(jù)提供單位分領(lǐng)域授權(quán)”的授權(quán)方式，同時遵循 “一場景一授權(quán)” 的原則，開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營探索。這種模式既保證了大數(shù)據(jù)部門能夠有力地進行整體指導(dǎo)，又充分調(diào)動了各數(shù)據(jù)持有單位積極參與授權(quán)運營。

在授權(quán)主體方面，大數(shù)據(jù)主管部門或者數(shù)據(jù)提供單位作為授權(quán)單位負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)授權(quán)運營工作的統(tǒng)籌管理。

在授權(quán)機制（授權(quán)方式）方面，《辦法》明確，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營主要采取綜合授權(quán)、分領(lǐng)域授權(quán)的方式，并逐步探索分級授權(quán)等其他授權(quán)運營方式。綜合授權(quán)和分級授權(quán)由大數(shù)據(jù)主管部門實施，分領(lǐng)域授權(quán)由數(shù)據(jù)提供單位實施，并建設(shè)專屬公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺作為統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營通道和管理平臺，保證“原始數(shù)據(jù)不出域”。《辦法》明確，濟南市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營將優(yōu)先用于公共治理和公益事業(yè)領(lǐng)域，并積極支持用于與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展緊密相關(guān)且數(shù)據(jù)增值潛力顯著的金融、信用、醫(yī)療、交通、文化等領(lǐng)域。濟南市根據(jù)“一場景一授權(quán)”的原則，正在推動濟南財金集團、北方醫(yī)療大數(shù)據(jù)公司、黃河住房研究院等單位，就數(shù)據(jù)供給、使用、管理的權(quán)責(zé)義務(wù)，價格形成機制等進行探索。

浙江省是“分級授權(quán)+依場景授權(quán)”模式的典型代表。2023 年 8 月，浙江省發(fā)布了《浙江省公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營管理辦法（試行）》，實施“分級授權(quán)+依場景試點落地”模式。

在授權(quán)主體方面，建立省級公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營管理工作協(xié)調(diào)機制，負(fù)責(zé)本省行政區(qū)域內(nèi)授權(quán)運營工作的統(tǒng)籌管理、健全完善制度規(guī)范、確定試點領(lǐng)域等；試點市、縣（市、區(qū)）政府建立本級協(xié)調(diào)機制，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)授權(quán)運營工作的統(tǒng)籌管理、統(tǒng)籌管理、健全完善制度規(guī)范、確定試點領(lǐng)域等。由省、市、縣三級公共數(shù)據(jù)主管部門歸口負(fù)責(zé)授權(quán)，而不是由省級或市級公共數(shù)據(jù)主管部門統(tǒng)一授權(quán)。

在授權(quán)機制（授權(quán)方式）方面，公共數(shù)據(jù)主管部門發(fā)布重點領(lǐng)域開展授權(quán)運營的通告，試點市、縣（市、區(qū)）政府結(jié)合具體應(yīng)用場景確定授權(quán)運營領(lǐng)域與授權(quán)運營單位，并報省政府備案。省市的公共數(shù)據(jù)主管部門依托公共數(shù)據(jù)平臺建設(shè)授權(quán)運營域，縣（市、區(qū)）依托市級授權(quán)運營域開展授權(quán)運營工作，明確公共數(shù)據(jù)主管部門要結(jié)合重點領(lǐng)域和具體應(yīng)用場景確定授權(quán)運營領(lǐng)域與授權(quán)運營單位。同時，浙江省在全域內(nèi)設(shè)立多個試點，通過試點先行的方式，探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的模式和機制，在杭州市、寧波市、余姚市、溫州市等市均已完成公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的探索。

實踐模式總結(jié)思考

對地方典型特色的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實踐模式進行分析發(fā)現(xiàn)，整體授權(quán)、分級授權(quán)以及分領(lǐng)域/依場景授權(quán)等幾類模式之間并沒有絕對的界限，在實際操作中往往相互交織、融合。這種交叉融合的特性意味著在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實踐模式的探索過程中，要根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，選擇合適的授權(quán)策略，并不斷進行調(diào)整優(yōu)化，以實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源的高效利用，釋放公共數(shù)據(jù)資源的最大化價值。

在授權(quán)運營的起步階段，整體授權(quán)模式以其高效、集中的管理運營優(yōu)勢，可以使公共數(shù)據(jù)盡快、盡多地投入數(shù)據(jù)交易市場。但長遠來看，整體授權(quán)不區(qū)分?jǐn)?shù)據(jù)內(nèi)容和數(shù)據(jù)權(quán)利的缺陷將會增大授權(quán)運營監(jiān)管、公共數(shù)據(jù)安全保護的難度。分級授權(quán)和分行業(yè)/依場景授權(quán)模式對數(shù)據(jù)資源進行更靈活、更貼近市場需求的管理方式，既保持了省級層面的整體協(xié)調(diào)，又賦予了地方更大的自主性，可以適應(yīng)不同地區(qū)的重點關(guān)注領(lǐng)域和特定需求。

在具體的實踐過程中，公共數(shù)據(jù)的開發(fā)與應(yīng)用仍面臨多種難題，如數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊、數(shù)據(jù)安全存在風(fēng)險、授權(quán)運營不規(guī)范、權(quán)益分配模式不清晰等問題。因此，隨著數(shù)字經(jīng)濟的快速發(fā)展和數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)的不斷深化，地方政府將在符合國家數(shù)據(jù)局《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營實施規(guī)范（試行）》文件要求的前提下，繼續(xù)創(chuàng)新和完善公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營模式，進一步推動公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用，為社會提供更多樣化、高質(zhì)量的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。

清研成果

清研集團擁有一支數(shù)據(jù)治理發(fā)展領(lǐng)域的專業(yè)研究團隊，核心成員畢業(yè)于清華大學(xué)、中科院、中山大學(xué)、北科大等一流高校院所，致力于在數(shù)據(jù)要素流通領(lǐng)域規(guī)范性文件制定、政策研究、課題研究等方面長期深耕，具有豐富的文件起草和政策研究經(jīng)驗，支持相關(guān)部委和北京市相關(guān)委辦局?jǐn)?shù)據(jù)要素領(lǐng)域制度起草修訂和內(nèi)參材料撰寫工作。

數(shù)界新察專欄簡介

本專欄將定期推出公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營、數(shù)據(jù)跨境流通、數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表等數(shù)據(jù)要素?zé)狳c議題的分析文章，點燃思維火花，深耕數(shù)據(jù)領(lǐng)域，融匯理論精髓、政策導(dǎo)向與實踐智慧，共同探尋數(shù)據(jù)要素市場化的星辰大海。

資料整理 | 清研集團社會發(fā)展研究部

圖片來源 | 清研集團社會發(fā)展研究部